SQDR－2024－00003

双政发〔2024〕17号

邵阳市双清区人民政府

关于印发《邵阳市双清区行政规范性文件

制定程序规定》及配套文件的通知

各乡镇人民政府、街道办事处，区直（辖）各单位：

　　《邵阳市双清区行政规范性文件制定程序规定》及配套文件已经2024年9月2日区人民政府第13次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

　　　　　　　　　　　　　　　邵阳市双清区人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　 2024年9月23日

邵阳市双清区行政规范性文件制定程序规定

第一章　总　　则

　　第一条　为规范我区行政规范性文件制定活动，提高行政规范性文件制定质量，维护国家法制统一，深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据有关法律法规及《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》规定，结合本区实际，制定本规定。

　　第二条　本规定所称行政规范性文件，是指由区内各级人民政府、区人民政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的行政公文。

　　第三条　区司法局依照本规定，编制区级行政规范性文件制定主体清单，经区人民政府同意后公布，并动态调整。行政规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定行政规范性文件。乡镇人民政府和区人民政府派出机关列入区级行政规范性文件制定主体清单。

　　第四条　区人民政府设立的议事协调机构，以及区人民政府工作部门和派出机关、乡镇人民政府的内设、下设、直属、派出机构，不得以本机构的名义制定行政规范性文件。法律、法规、规章另有规定的除外。

　　第五条　制定机关内部执行的不涉及公民、法人和其他组织权利义务的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免、财政管理、工作考核、应急预案、发展规划、专业技术标准等文件以及对具体事项作出的行政处理决定，不属于行政规范性文件。

　　第六条　制定行政规范性文件，应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学规范行政行为，提高政府治理效能；应当符合法律、法规、规章和上级文件规定，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格规范行政行为；应当坚持以人民为中心，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。

　　第七条　制定行政规范性文件，应当控制数量、注重质量，名称正确、格式规范，内容明确、逻辑严密，表述准确、文字精炼，切实可行、操作性强。

　　第八条　有下列情形之一的，不得制定行政规范性文件：

　　（一）法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的；

　　（二）本级现行有效文件对相关内容已有规定且仍然适用的；

　　（三）拟解决的主要问题，法律、法规、规章或者国家有关政策将要作重大调整或者规范的；

　　（四）对文件确立的主要制度和采取的措施存在重大分歧，未协商或者协商未达成一致意见的；

　　（五）社会公众意见较大，文件制定后难以实施的；

　　（六）照搬照抄、可发可不发，没有新的实质性内容的；

　　（七）上级党委和政府文件没有明确要求制定配套文件的。

　　第九条　行政规范性文件的名称，可以使用“办法”“规定”“决定”“规则”“通告”“布告”“通知”“意见”“细则”等，但不得称“法”“条例”。

　　第十条　行政规范性文件不得违法设定以下事项：

　　（一）行政许可；

　　（二）行政处罚；

　　（三）行政收费；

　　（四）行政强制；

　　（五）减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；

　　（六）排除或者限制公平竞争；

　　（七）阻碍改革创新；

　　（八）法外设定权力；

　　（九）法律、法规、规章规定行政规范性文件不得设定的其他事项。

　　第十一条　制定行政规范性文件，应当按照立项计划、调研起草、征求意见、协调分歧、评估论证、合法性审查、集体审议决定、负责人签署、公布施行等程序进行。

　　第十二条　有下列情形之一，必须立即制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。送审稿经合法性审查通过后，可以直接提请本机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署。

　　（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，需要立即采取应急处置措施的；

　　（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即施行行政管理措施的；

　　（三）其他需要立即施行临时性措施的。

　　第十三条　行政规范性文件制定和监督管理工作纳入区人民政府法治政府建设督察的范围，作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。

第二章　起　　草

　　第十四条　全区行政规范性文件分两类：

　　（一）政府行政规范性文件，是指以区人民政府名义制定的行政规范性文件；

　　（二）部门行政规范性文件，是指以区人民政府工作部门名义制定的行政规范性文件。

　　第十五条　涉及两个以上区人民政府工作部门职权的事项，需要制定行政规范性文件的，由区人民政府制定政府行政规范性文件，或者由有关部门联合制定部门行政规范性文件。

　　区人民政府工作部门通过制定或者联合制定行政规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定部门行政规范性文件，不得提请区人民政府制定政府行政规范性文件。

　　区人民政府工作部门拟对涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项，或者涉外、涉港澳台的事项制定行政规范性文件，应当事先请示区人民政府同意。

　　第十六条　政府行政规范性文件，由区人民政府指定一个部门起草；涉及两个以上部门职权的，由区人民政府指定有关部门联合起草。联合起草的，应当明确一个部门主办，其他部门协办。

部门行政规范性文件，由制定机关指定其有关内设机构或者下属机构起草。部门联合制定规范性文件，由主办部门指定其有关内设机构或者下属机构起草。

　　起草行政规范性文件拟规定的事项专业性强，或者涉及公众切身利益，或者社会关注度高的，可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

　　第十七条　起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性进行深入研究，对所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施、实施效果及社会风险等内容进行广泛调研论证，必要时还应当进行成本效益分析。

　　第十八条　起草行政规范性文件内容涉及其他部门职责的，应当充分征求相关部门的意见，相关部门应当及时反馈意见和建议。

　　起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调。未协商一致的事项，不得在送审稿中规定。

　　第十九条　起草行政规范性文件，应当公开征求公众意见。有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以采取非公开的形式征求意见：

　　（一）为处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；

　　（二）公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；

　　（三）起草过程依法需要保密的；

　　（四）法律、法规和规章另有规定的。

　　公开征求公众意见，应当通过区人民政府网站或者其他便于公众知晓的方式，公布征求意见稿及起草说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。公开征求意见的期限一般不少于30日。法律、法规、规章对公开征求意见的期限另有规定的，从其规定。

　　公众对行政规范性文件征求意见稿提出的意见和建议，起草单位应当研究处理，并及时公布公众意见采纳情况，在提交制定机关集体审议时要作出说明。

　　区数据局负责建立区人民政府行政规范性文件网上公开征求意见平台或者专栏，逐步实现政府行政规范性文件和部门行政规范性文件统一在征求意见平台或者专栏上公开征求意见。

　　第二十条　行政规范性文件涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草单位应当举行听证会听证。

　　起草单位组织召开听证会，应当按照《湖南省行政程序规定》提前15日公布举行听证会的时间、地点、听证事项、报名时间和报名方式。并按照公开、公平、公正的原则，确定听证参加人。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生，并具有广泛的代表性。报名参加听证会的公众人数较多，需要选择听证会代表的，起草单位应当随机选择公众代表参加听证会；报名参加听证会的人数不多的，起草单位应当让所有报名者参加听证会，起草单位也可以邀请有关公众代表参加听证会。

　　听证举行前10日，起草单位应当告知听证代表拟制定行政规范性文件的内容、理由、依据和背景资料。

　　第二十一条　行政规范性文件涉及重大行政决策的，起草单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构进行必要性、可行性、科学性论证。

　　起草单位组织专家论证，可以采取论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式。选择专家、专业机构参与论证，应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。

　　专家进行论证后，起草单位应当要求出具书面论证意见，由专家签名确认。专家对论证意见的科学性负责。起草单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当予以采纳；未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。

　　第二十二条　行政规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，可能影响社会稳定的，起草单位应当按规定进行社会稳定风险评估。

　　开展风险评估，可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。

　　开展风险评估，应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。

　　开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。

　　第二十三条　行政规范性文件涉及经营者经济活动的，起草单位应当按照《公平竞争审查条例》的规定进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

　　经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。

　　第二十四条　起草行政规范性文件，应当与相关行政规范性文件相衔接，避免不同的行政规范性文件对同一事项的规定相互冲突。

　　第二十五条　起草政府行政规范性文件，起草单位法制机构应当对文件初稿进行法制审核，并经本单位负责人集体讨论，由主要负责人签署形成送审稿，报请区人民政府审查决定。联合起草的，初稿经主办部门法制机构审核后，先由协办部门负责人讨论、再由主办部门负责人讨论，或者由联合起草各部门负责人集中讨论，形成送审稿，由联合起草各部门主要负责人共同签署后报请区人民政府审查决定。未经起草单位法制机构审核、集体讨论、主要负责人签署的，不得报请区人民政府审查决定。

　　起草部门规范性文件，文件初稿经由起草单位集体讨论后形成送审稿，报请制定机关审查决定。

第三章　审　　查

　　第二十六条　行政规范性文件送审稿提请制定机关负责人集体审议决定前，应当由制定机关法制机构进行合法性审查。未经合法性审查，不得提请审议和签署。

　　政府行政规范性文件由区司法局进行合法性审查，部门行政规范性文件由制定机关法制机构进行合法性审查。

　　第二十七条　报请区人民政府审查决定的行政规范性文件，起草单位应当向区人民政府办公室报送下列材料：

　　（一）送审的公文呈批单或者送审函；

　　（二）行政规范性文件送审稿；

　　（三）行政规范性文件起草说明；

　　（四）制定依据；

　　（五）征求意见及采纳情况；

　　（六）起草单位法制机构审核意见和负责人集体讨论材料；

　　（七）履行特殊程序形成的材料；

　　（八）需要提供的其他材料。

　　区人民政府办公室应当对材料的齐备性、规范性和制定该行政规范性文件的必要性进行审查。报送材料不符合前款规定的，应当通知起草单位补正；材料齐备、规范且确有必要制定该行政规范性文件的，移送区司法局进行合法性审查。

　　第二十八条　制定机关法制机构对行政规范性文件进行合法性审查，应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查，主要审查下列内容：

　　（一）制定机关是否合法；

　　（二）制定机关是否超越法定权限；

　　（三）内容是否违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神；

　　（四）内容是否与法律、法规、规章相抵触；

　　（五）内容是否与党中央重大决策部署、国家的重大改革方向不一致；

　　（六）内容是否违背社会主义核心价值观和公序良俗；

　　（七）内容是否违反本规定第十条的禁止性规定；

　　（八）内容是否与相关行政规范性文件冲突；

　　（九）制定程序是否违反法律、法规、规章、上级文件和本规定；

　　（十）其他需要审查的内容。

　　制定机关法制机构要求起草单位补充依据、说明情况，或者要求有关单位协助审查的，起草单位和有关单位应当予以配合。

　　第二十九条　合法性审查以书面审查为主，必要时也可以采取征求意见、召开座谈会、咨询论证等方式进行。需要起草单位说明情况的，起草单位应当及时按要求作出说明。

　　第三十条　合法性审查期限一般为不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

　　行政规范性文件涉及法律问题疑难复杂需要组织法律顾问和有关专家进行论证，或者需要补正制定材料的，论证、补正时间不计入前款规定时间内。

　　第三十一条　法制机构审查完毕后应当向制定机关提交行政规范性文件合法性审查报告，明确提出合法与否的结论和理由；审查不合法的，不得提请审议和签署。

　　第三十二条　法制机构对合法性审查发现的问题，分别情况，按照下列规定处理：

　　（一）制定机关不具有制定该行政规范性文件的法定权限，或者送审稿的主要内容不合法的，建议不制定该行政规范性文件；

　　（二）应当事先请示本级人民政府同意的部门行政规范性文件，尚未请示的，建议待请示本级人民政府同意后再制定；

　　（三）应当履行特殊程序，如应当征求意见但尚未征求意见、应当听证但尚未听证、应经专家论证但尚未论证的，建议退回起草单位补正程序；

　　（四）送审稿的个别具体规定不合法的，逐一提出具体修改意见。

第四章　决　　定

　　第三十三条　行政规范性文件应当按照下列规定审议决定：

　　（一）政府行政规范性文件，应当经区人民政府常务会议或者全体会议审议决定；

　　（二）部门行政规范性文件，应当经制定机关负责人集体审议决定。

　　第三十四条　提请审议政府行政规范性文件，起草单位应当向区人民政府办公室报送下列材料：

　　（一）行政规范性文件审议稿；

　　（二）行政规范性文件起草说明；

　　（三）制定依据；

　　（四）征求意见及采纳情况；

　　（五）起草单位法制审核意见和负责人集体讨论材料；

　　（六）履行特殊程序形成的材料；

　　（七）区司法局行政规范性文件合法性审查报告；

　　（八）需要提供的其他材料。

　　第三十五条　区人民政府常务会议或者全体会议审议政府行政规范性文件，应遵循以下程序：

　　（一）起草单位作文件起草说明；

　　（二）区司法局作合法性审查或者论证说明；

　　（三）会议其他组成人员发表意见；

　　（四）区人民政府分管负责人发表意见；

　　（五）区人民政府行政首长最后发表意见。

　　第三十六条　经审议通过的行政规范性文件，由制定机关主要负责人签署公布。

第五章　公　　布

　　第三十七条　行政规范性文件由区人民政府统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

　　公布和印发行政规范性文件，应当按照规定标注登记号。

　　公布行政规范性文件，应当按照规定同步公布政策解读材料。

　　第三十八条　政府行政规范性文件，依照本办法规定审议决定并签署后，由区司法局统一登记、统一编制登记号。

　　起草单位在文件印发后须立即将文件文本（纸质版6份，电子版1份）径送区司法局，由区司法局交区人民政府公报和政府网站统一公布。

　　第三十九条　部门行政规范性文件，依照本规定审议决定并签署后，编好文号，报请区人民政府统一登记、统一编号、统一公布。部门联合制定的行政规范性文件，由主办部门报送。

　　部门报送行政规范性文件登记，须将文件文本（纸质版3份，电子版1份）和已履行本规定所要求各项程序的证明材料径送区司法局。材料齐备且符合要求的，区司法局予以受理；材料不齐或者不符合要求的，区司法局不予受理并说明理由。

　　区司法局对报送登记的部门行政规范性文件进行形式审查，于受理之日起5日内登记、编制登记号，并出具《规范性文件登记通知书》，但是，对主体资格、制定权限等违法的，不予登记，并出具《规范性文件不予登记通知书》。

　　区司法局应当将已经统一登记、统一编号的部门行政规范性文件及时交区人民政府公报和政府网站统一公布。

　　第四十条　区人民政府工作部门就涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项，或者涉外、涉港澳台的事项联合制定的行政规范性文件，经区人民政府批准后方可公布。

第六章　施　　行

　　第四十一条　行政规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。但是，公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章、上位规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，应当明确自公布之日起施行。

　　第四十二条　行政规范性文件应当在文末标注施行日期和有效期，施行日期和有效期一般表述为“本××自××年××月××日起施行，有效期至××年××月××日”。

　　行政规范性文件有效期一般不超过5年。因实施法律、行政法规制定的行政规范性文件有效期需要超过5年的，最长不得超过10年。标注“暂行”“试行”和部署阶段性工作的行政规范性文件，有效期不超过2年。专用于废止原有的行政规范性文件或者停止某项制度实施等的行政规范性文件长期有效。

　　第四十三条　起草单位应当在行政规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续执行的，应当在有效期届满30日前按照本规定重新登记、编号和公布，并重新计算有效期；需要修改后继续实施的，应当在有效期届满60日前进行修改，并按照本规定重新登记、编号和公布，重新计算有效期。

　　第四十四条　实行行政规范性文件定期清理与即时清理相结合的制度。

　　制定机关应当建立每两年一次的规范性文件清理制度，于偶数年的第三季度全面清理本机关现行行政规范性文件。

　　情况变化，需要修改、宣布失效或者废止本机关有关行政规范性文件的，制定机关应当及时清理相应行政规范性文件。

　　修改行政规范性文件，按照本规定关于行政规范性文件制定程序的规定执行。宣布失效和废止行政规范性文件，应当在本级政府公报和政府网站公布失效和废止的行政规范性文件目录。

　　第四十五条　行政规范性文件的解释权属于制定机关。需要对行政规范性文件作出解释的，由制定机关法制机构拟订解释草案，经制定机关审定后，按照本规定第三十七条规定公布，与原行政规范性文件具有同等效力。

　　制定机关法制机构可以就本机关制定的行政规范性文件具体应用中的问题答复咨询。

第七章　附　　则

　　第四十六条　行政规范性文件备案审查工作按照《湖南省规范性文件备案审查条例》和《湖南省规范性文件管理办法》的规定执行。

　　第四十七条　区人民政府办公室经区人民政府同意制定的行政规范性文件，按照本规定关于政府行政规范性文件的规定执行。

　　第四十八条　区人民政府派出机关和乡镇人民政府制定的行政规范性文件，参照本规定关于政府行政规范性文件的规定执行；法律法规授权的组织制定的行政规范性文件，按照本办法关于部门行政规范性文件的规定执行。

　　第四十九条　本规定自公布之日起施行。有效期5年。法律、法规、规章和上级文件有其他规定的，从其规定。

关于认定行政规范性文件的指导意见

　　为准确界定行政规范性文件，进一步明确行政规范性文件合法性审查和备案审查范围，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《湖南省规范性文件管理办法》（省政府令第242号），结合工作实际，现就行政规范性文件的认定提出如下指导意见。

　　一、行政规范性文件的定义

　　行政规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

　　二、认定行政规范性文件的方法

　　认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性等特征。

　　（一）行政性。即指行政规范性文件的制定主体及内容的行政性。行政规范性文件制定主体应当是行政机关以及法律、法规授权管理公共事务的组织（以下统称行政机关），行政规范性文件的内容应当属于行使行政管理职责的事项。

　　（二）外部性。即指行政规范性文件的调整对象是行政机关对外履行职能所涉及的公民、法人和其他组织。制定机关应当将行政规范性文件以便于公众知晓的方式向社会公布，未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。

　　（三）普遍适用性。即指行政规范性文件不具体针对某一个或者某几个特定公民、法人和其他组织，而是对符合适用条件的所有公民、法人和其他组织都具有普遍约束力。

　　（四）反复适用性。即指行政规范性文件在其有效期内可以反复适用，而不是一次适用。

　　此外，行政规范性文件还可以通过文种作辅助判断。按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的公文种类，其中决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函、纪要等9类公文一般不能成为行政规范性文件。决定、公告、通告、意见、通知、批复等6类公文可以成为行政规范性文件，但本质上是否属于行政规范性文件，仍然应当按照文件内容来判断。

　　三、认定行政规范性文件需要把握的要素

　　（一）制定主体。《湖南省规范性文件管理办法》第五条明确四类主体可以制定行政规范性文件：各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定行政规范性文件。

　　（二）调整对象。主要从文件调整对象是否属于行政机关及其所属人员以外的公民、法人和其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件送达或抄送的对象，而是指行政规范性文件管理内容涉及的对象。

　　（三）规范内容。主要从文件内容是否属于履行行政管理职责，是否适用于不特定的公民、法人和其他组织，是否对公民、法人和其他组织作出禁止性、允许性、强制性、授益性规定等方面把握。

　　（四）文件效力。主要从文件作出的规定，在有效期内对同类事项是否可以多次适用，信息公开选项是否为“主动公开”等方面把握。行政规范性文件的信息公开选项必须为“主动公开”，不得采取“不予公开”或“依申请公开”方式发布。

　　四、不属于行政规范性文件的情形

　　（一）因不具备行政性特征而不属于行政规范性文件的情形，包括但不限于：

　　1．党委（部门）与政府（部门）联合制定的使用党委文号的文件。

　　2．产业发展规划、行业发展规划、城乡建设规划等宏观发展规划文件。

　　3．仅含有专业技术指标类内容，不含有行政管理规范类内容行业技术标准、技术操作规程等文件。

　　4．仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件。

　　5．会议通知、会议讲话等会议文件。

　　6．下达预算、分配资金、批复项目的文件

　　7．公示办事时间、办事地点等事项的便民告知文件。

　　8．国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件。

　　（二）因不具备外部性特征而不属于行政规范性文件的情形，包括但不限于：

　　1．行政机关制定的内部事务管理规范、工作制度、工作方案、工作要点、应急预案等，以及对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、行政、外事、财务、保密、工作考核、监督检查和责任追究等方面进行规范的文件。

　　2．不涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政机关之间商洽工作、询问和答复的工作函。

　　3．下级行政机关向上级行政机关作出的请示、报告，上级行政机关对下级行政机关作出的不创设行政管理规则、不具有普遍约束力的批复。

　　4．为推进专项工作而成立工作领导小组、议事协调机构等的通知。

　　5．涉密文件或者依法不公开的文件，如会议纪要等文件。

　　（三）因不具备普遍适用性特征而不属于行政规范性文件的情形，包括但不限于：

　　1．就特定人和特定事项发布的通告、公告、通知等文件。

　　2．行政许可决定、行政处罚决定和其他行政决定。

　　（四）因不具备反复适用性特征而不属于行政规范性文件的情形，包括但不限于：

　　1．具体地块的征收补偿、安置方案。

　　2．对小区、地名命名的批复。

　　五、注意下列文件的认定

　　（一）行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件，是批转机关的行政规范性文件；政府工作部门经本级政府同意后以部门名义制定发布的行政规范性文件，是部门行政规范性文件。

　　（二）行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件，不是本行政机关的行政规范性文件；但转发上级行政机关的行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响的，是本行政机关的行政规范性文件。

　　（三）行政机关对本行政机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是行政规范性文件；但行政机关指导下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，不是行政规范性文件。

　　（四）行政机关为实施专项行动、部署有关工作、明确有关部门工作职责和工作要求而制定的工作方案，不是行政规范性文件；但此类方案的内容对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。

　　（五）行政机关的指导意见原则上不是行政规范性文件，但文件内容对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。

　　（六）行政机关的批复原则上不是行政规范性文件，但批复的内容对批复机关管辖范围内的同类事项具有普遍适用性，并对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响，需要作为行政管理依据，对外公开发布的，是行政规范性文件。

　　（七）纪要是记载会议主要情况和议定事项的公文，原则上不属于行政规范性文件。但纪要的内容对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响，需要作为行政管理依据，并对外公开发布的，属于行政规范性文件。

　　（八）函是不相隶属的行政机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项的公文，原则上不属于行政规范性文件。但函的内容对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务具有直接影响，需要作为行政管理依据的，并对外公开发布的，属于行政规范性文件。

　　（九）行政规范性文件清理后，关于宣布行政规范性文件继续有效、废止或者失效的决定，是行政规范性文件。

双清区行政规范性文件合法性审查工作指引

　　为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出的“全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准”要求，进一步提升全区行政规范性文件合法性审查工作质效，根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《湖南省规范性文件管理办法》（省政府令第242号）规定，结合本区实际，制定本工作指引。

　　一、审查范围

　　（一）全面落实行政规范性文件合法性审查机制。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，均要纳入合法性审查范围，由具体承担行政规范性文件合法性审查工作的部门或者机构（以下统称审查机构）出具书面审查意见。不得以征求意见、会签、参加审议（含讨论、论证）和会议等方式代替合法性审查。

　　（二）对行政规范性文件界定把握不准或有争议的，送审单位应当商审查机构，按照《关于认定行政规范性文件的指导意见》进行认定，既要确保应审必审，又要将有限的审查资源用在刀刃上。

　　二、审查机构

　　（一）区司法局是区人民政府的行政规范性文件审查机构。以区人民政府或者区人民政府办公室名义印发的行政规范性文件，或者由区人民政府工作部门起草、需报请区人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，由区人民政府办公室按照《湖南省规范性文件管理办法》第十二条的规定移送区司法局进行审查。

　　（二）部门法制机构或者承担法制工作的机构是本部门的行政规范性文件审查机构。区人民政府工作部门制定的行政规范性文件，由本部门审查机构进行审查。两个以上部门联合制定行政规范性文件的，各部门审查机构要对涉及本部门的规定分别进行审查，牵头部门同时做好各部门审查意见的汇总收集工作。

　　（三）司法所是乡镇人民政府及街道办事处的行政规范性文件审查机构。以乡镇人民政府及街道办事处名义印发的行政规范性文件，由其进行审查，审查力量不足或对文件内容把握不准的，可以送请区司法局进行审查。

　　三、审查流程

　　（一）收文登记。审查机构收到送审件后，应当判定是否属于本机构行政规范性文件合法性审查范围。对属于审查范围的，进行收文登记；对不属于行政规范性文件的，退回送审单位并告知理由或者提供其他法律审查服务；对属于行政规范性文件但不属于本机构审查范围的，退回送审单位并告知其具体的审查机构。

　　（二）责任到人。审查机构应当将登记后的送审件逐件落实到人，至少明确1名审查人员具体承办审查工作。

　　（三）核验材料。审查人员应当逐项核验送审材料的完备性和规范性，发现送审材料不符合要求的，应当及时与送审单位联系，要求其在3个工作日内补齐。审查材料清单包括：

　　1．送审的公文呈批单或者送审函。

　　2．文件送审稿及其说明。送审稿的说明应当包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草经过的主要程序、有关方面意见的协调处理情况等内容。

　　3．制定依据。包括所依据的法律、法规、规章和政策文件文本。有条件的，标明送审稿拟确立的主要制度、措施对应依据的具体条款和段落。

　　4．征求意见及采纳情况。征求相关部门意见的，应有部门反馈意见及采纳情况的汇总材料；面向社会公开征求意见的，应有向社会征求意见的时间、方式和收集的意见及采纳情况材料；召开听证会征求意见的，应有听证笔录材料；与企业生产经营密切相关的，应有听取相关企业和行业协会、商会意见及采纳情况的汇总材料；专业性、技术性较强的，应有组织专家咨询论证的意见书等材料。

　　5．起草部门的法制审核意见。移送区司法局合法性审查的，应有起草部门法制机构的书面审核意见。

　　6．履行特殊程序形成的材料。涉及社会稳定、经营者经济活动、对外贸易等内容的，应分别有相应的风险评估报告、公平竞争审查结论、贸易政策合规性审查评估报告等。

　　7．需要提供的其他材料。包括但不限于部门负责人集体讨论意见（移送区司法局审查的行政规范性文件）、负责起草工作的人员姓名及联系方式等。

　　（四）收集资料。开展合法性审查工作，不应拘泥于送审材料。审查人员应当发挥主观能动性，一方面通过研读送审材料、与文件起草人员沟通、网上查询等渠道，收集更多依据和参考资料；一方面通过国家法律法规数据库等渠道，核查送审依据文本是否准确、有效，是否存在新立、修改、废止等情况，是否部分或全部被新的改革文件和精神所替代。

　　（五）研读文本。审查人员应仔细通读并研究送审材料和资料，全面了解掌握文件要解决的主要问题、拟规定的主要制度、拟采取的主要措施、已经过的关键程序等，认真学习领会上位依据的核心要义、精神要求、内容规定，逐条查看比对相关职能部门等征求意见对象反馈的意见和理由，从制定主体、权限、程序、内容等方面开展合法性审查工作。

　　（六）启动协审。要建立健全专家协助审查机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用，对影响面广、情况复杂、社会关注度高的文件，审查人员应当转请或组织法律顾问、公职律师、专家协助提出意见，还可以采取召开座谈会、论证会、听证会等方式听取社会各方意见。

　　（七）梳理问题。审查人员应当综合个人主审、专家协审意见，全面梳理文件送审稿可能存在的合法性问题，包括有疑义、不确定的所有问题。针对疑点问题，扩大依据查询覆盖面，有重点地研究上位依据的相关规定，主动与文件起草人员沟通或者向相关职能部门咨询，厘清问题的来龙去脉，确定内容的依据出处。

　　（八）提交复审。审查人员在廓清审查难点、重点问题后，将审查工作开展情况和初步审查意见向本股室负责人汇报。由股室负责人根据送审件实际情况，结合送审材料对初步审查意见开展复审。

　　（九）形成审查意见。审查人员根据复审意见，按不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面合法性审查意见，按办文程序呈批后，加盖公章、统一编号反馈给送审单位。

　　（十）及时归档。审查工作完成后，审查人员应当在7个工作日内将出具的合法性审查意见、办件呈批单（或者送审函）、专家协审意见、送审材料及审查依据等主要资料整理齐全，归档管理。

　　四、审查标准

　　（一）对制定主体的审查

　　1．行政规范性文件有权制定主体包括：

　　（1）区、乡两级人民政府；

　　（2）区人民政府依法设立的工作部门；

　　（3）区人民政府依法设立的派出机关；

　　（4）区内法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　2．除法律、法规另有授权外，下列主体不得以本机构的名义制定行政规范性文件：

　　（1）区人民政府设立的议事协调机构及其办事机构；

　　（2）区人民政府工作部门和派出机关、乡镇人民政府的内设、下设、直属、派出机构。

　　（二）对制定权限的审查

　　1．制定主体可以在法定职权范围内或者法律、法规授权范围内制定行政规范性文件（可以通过核查制定主体的“三定”规定来确定）。

　　2．制定权限限制：

　　（1）不得对立法法规定的法律保留事项以及行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规明确由有权机关立法的事项作出规定；

　　（2）不得就机构编制事项作出具体规定；

　　（3）不得违法下放属于本级或者上收属于下级的法定职权事项；

　　（4）不得在没有法律、法规依据的情况下，减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；

　　（5）不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

　　（6）不得溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外；

　　（7）不得存在其他违反制定权限的情形。

　　（三）对制定程序的审查

　　1．主要围绕是否经过调研论证、征求意见、部门法制审核和负责人集体讨论（移送区司法局审查的行政规范性文件）等程序进行审查。

　　2．需重点把握的程序环节：

　　（1）行政系统内征求意见。送审稿内容涉及起草部门以外其他国家机关权责事宜的，应当征求区内有关单位意见。涉及机构、队伍、人员的，应当征求机构编制委员会办公室意见；涉及财政经费保障的，应当征求财政部门意见；涉及行政事业性收费或者价格管理事项的，应当征求财政部门或价格主管部门意见。部门意见不一致的，起草部门须与有关部门充分协商。未协商一致的事项，不得在送审稿中规定。

　　（2）公开征求意见。起草涉及重大行政决策的行政规范性文件，起草单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布征求意见稿及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。公开征求意见的期限一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明，但不得少于20日；涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的行政规范性文件，起草单位应当举行听证会听证。起草与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，起草单位应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见，除依法需要保密外，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，公开征求意见的期限一般不少于30日。

　　（3）专家论证。拟规定的事项专业性强，或者涉及公众切身利益，或者社会关注度高的，起草单位应当邀请有关专家、组织参与起草，或者委托有关专家、组织起草。涉及重大行政决策的，起草单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构进行必要性、可行性、科学性论证。

　　（4）社会稳定风险评估。行政规范性文件的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位或者负责风险评估工作的其他单位应当进行社会稳定风险评估。

　　（5）公平竞争审查。起草涉及经营者经济活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查。开展公平竞争审查，应当以适当方式征求利害关系人意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。在起草政策措施的其他环节已征求过利害关系人意见或者向社会公开征求意见的，可以不再专门就公平竞争审查问题征求意见。对出台前需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，按照相关法律法规处理。

　　（6）法制审核。移送区司法局审查的行政规范性文件，应当先由起草部门法制机构进行法制审核。

　　（7）集体讨论。起草部门报请政府审议或者批准的行政规范性文件，应当经本部门负责人集体讨论。

　　（四）对文件内容的审查

　　1．政治性审查要点

　　（1）坚决贯彻落实上级决策部署。行政规范性文件在拟定工作原则和目标任务等内容时，要严格依据上位文件规定，不得随意删减、增加、调整，在拟定具体改革举措时，不得与国家的重大改革方向不一致。比如，上级文件规定2024年底前某项工作任务要全部完成，制定主体拟定行政规范性文件时就不能随意延后该项工作任务的完成时限。再如，上级文件规定改革后公益性比例一般不低于40%，下级行政规范性文件就不能规定绝大多数情形适用比例低于40%。

　　（2）及时跟进重大提法的变化。行政规范性文件涉及的政治性表述要及时跟进党中央、国务院的提法，完整准确地予以体现。比如，“四个全面”中“全面建成小康社会”已调整为“全面建设社会主义现代化国家”，“一带一路”不使用“战略”提法。再如，党中央宣布“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”，就不能再出现“聚焦脱贫攻坚任务”“确保脱贫攻坚任务圆满完成”等表述。

　　2．行政处罚审查要点

　　（1）行政规范性文件不得设定行政处罚。在援引上位法有关行政处罚规定时，不得扩大或者限缩违法行为；不得改变行政处罚的适用条件和对象；不得增加或者减少行政处罚的种类；不得扩大或者限缩行政处罚的幅度。

　　（2）行政规范性文件不得授权或者委托实施行政处罚；不得违法改变行政处罚的实施机关；不得改变行政处罚的管辖规定；不得改变行政处罚的从重、加重或者从轻、减轻、免除等规定；不得有扩大适用简易程序的范围，缩减应当经听证、法制审核、行政机关负责人集体讨论决定的范围等违反上位法规定的行政处罚程序内容。

　　（3）行政处罚裁量基准类行政规范性文件，应当根据违法行为和情节科学设定裁量规则，实现裁量执行标准与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当原则，对主要违法行为对应的有处罚幅度的法律责任条款要基本实现全覆盖。轻微违法不罚和首次违法免罚清单类行政规范性文件，应当准确把握行政处罚法的相关规定，并纳入行政处罚裁量基准管理。

　　（4）审查过程中要注意单行法律、法规、规章有关行政处罚的规定和新修订的行政处罚法之间的衔接问题。

　　3．行政许可审查要点

　　（1）行政规范性文件不得设定行政许可；不得以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定行政许可。在援引上位法有关行政许可规定时，不得扩大行政许可事项范围；不得增加办理行政许可事项的条件，规定出具没有法定依据的证明；不得延长行政许可事项的期限。

　　（2）行政规范性文件不得授权或者委托实施行政许可；不得违法改变行政许可的实施机关；不得规定继续实施或者变相实施已取消的行政许可；不得违法规定暂停实施行政许可；不得作出侵犯行政相对人利益的行政许可程序变更规定；不得违法规定行政许可的撤销、撤回或者注销情形。

　　（3）没有法律、行政法规依据，行政规范性文件不得规定收取任何行政许可费用和行政许可监督检查费用。法律、行政法规已经规定收取费用的，不得扩大收费项目、增加收费对象、提高收费标准、延长收费期限等。

　　（4）行政规范性文件涉及“放管服”改革措施的，应当严格贯彻上级文件精神，依法落实相关要求，审慎对待涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益的行政许可事项的下放、调整，防止有关部门通过行政规范性文件减少自己的法定职责。

　　4．行政强制审查要点

　　（1）行政规范性文件不得设定行政强制措施、行政强制执行。在援引上位法有关行政强制规定时，不得改变行政强制措施的对象、适用条件和种类等。

　　（2）行政规范性文件不得授权或者委托实施行政强制；不得违法改变行政强制的实施机关；不得规定对居民生活采取停水、停电、停热、停气等方式迫使相对人履行相关行政决定；不得扩大代履行的适用范围或者限缩代履行的条件；不得作出侵犯行政相对人利益的行政强制程序变更规定。

　　（3）不得规定收取或者分摊检测、检验、检疫、技术鉴定等费用，以及因查封、扣押发生的保管费用。

　　5．行政收费审查要点

　　（1）行政规范性文件涉及的行政事业性收费项目应当在财政部公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》或省财政厅公布的《湖南省行政事业性收费目录清单》《湖南省涉企行政事业性收费目录清单》和《湖南省政府性基金目录清单》中。

　　（2）行政事业性收费项目应当按照国务院和省人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收，收费主体、收费对象、收费标准、收费范围、收费期限等内容应当与批准文件一致。

　　（3）取消、停征、减征、免征或者缓征行政事业性收费，以及调整收费主体、范围、对象、标准、期限，应当按照设立和征收行政事业性收费的管理权限予以批准。

　　6．优化营商环境审查要点

　　（1）公平竞争方面。

　　①不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；违法设置或者授予特许经营权；限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品）；设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；其他限制或者变相限制市场准入和退出的内容。

　　②不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出；排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴；在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求；其他限制商品、要素自由流动的内容。

　　③没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；其他影响生产经营成本的内容。

　　④不得含有下列影响生产经营行为的内容：强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平；其他影响生产经营行为的内容。

　　⑤具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但符合下列情形之一，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台：为维护国家安全和发展利益的；为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；法律、行政法规规定的其他情形。

　　（2）市场主体保护方面。除法律、法规另有规定外，不得要求市场主体摊派财力、物力或者人力，不得强制或者变相强制市场主体加入或者退出行业协会、商会等社会组织，不得强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试等，或者借前述活动向市场主体收费或者变相收费；不得在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面针对不同类市场主体制定或者实施歧视性政策措施。

　　（3）企业登记和中介服务方面。除法律、行政法规规定的特定领域外，不得将涉企经营许可事项作为企业登记的前置条件；除法定的行政审批中介服务外，不得强制或者变相强制市场主体接受中介服务；不得为市场主体指定或者变相指定中介服务机构；不得规定由市场主体承担应当由行政机关支付的行政审批中介服务费用；不得作出其他违法侵犯企业自主经营权的规定。

　　（4）信用信息方面。不得规定在公共信用信息目录外违法违规记录、共享、公开信用信息；不得在没有法律、法规或者党中央、国务院政策文件依据的情况下，擅自增加或扩展严重失信主体名单设列领域范围；不得不按规定的标准和程序擅自认定严重失信主体名单；不得在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外，增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒；不得规定以任何形式向申请信用修复的主体收取费用。

　　7．其他审查要点

　　（1）文件施行日期。行政规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。但是，公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章、上位规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，应当明确自公布之日起施行。

　　（2）文件有效期。行政规范性文件应当在文末标注施行日期，有效期一般为5年。因实施法律、行政法规制定的规范性文件有效期需要超过5年的，最长不得超过10年。标注‘暂行’、‘试行’和部署阶段性工作的规范性文件，有效期不超过2年。专用于废止原有的规范性文件或者停止某项制度实施等的规范性文件长期有效。

　　（3）文件一致性。不同行政规范性文件不得对同一事项规定不一致，制定主体不同阶段制发的涉及同一事项的行政规范性文件，应当就前后如何衔接处理作出规定。

　　五、审查依据

　　（一）有关法律、行政法规。主要有宪法、民法典、立法法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法和国务院《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》《公平竞争审查条例》等。

　　（二）有关地方性法规、规章。主要有《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》《湖南省优化营商环境规定》等。

　　（三）有关文件。主要有《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）和《市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号）等。

　　（四）其他相关领域的法律、法规、规章和文件依据。

　　六、审查意见

　　审查机构一般应当在送审材料齐备5个工作日后（最长不超过15个工作日）出具审查意见。审查意见包括：

　　（一）制定主体不符合规定，或者不具有制定该规范性文件的法定权限，建议转请具有制定主体资格和权限的单位予以制发，或者不制定该规范性文件。

　　（二）应当事先请示区人民政府同意的部门规范性文件，尚未请示的，建议待请示区人民政府同意后再制定。

　　（三）文件起草不符合行政规范性文件制定程序要求，应当公布征求意见稿但尚未公布、应当听证但尚未听证、应经专家论证但尚未论证的，建议退回起草单位补充完善相关程序。

　　（四）文件内容越权或违法的，建议删除或修改该部分内容。涉及公平竞争内容把握不准的，可以根据国市监反垄规〔2021〕2号第九条的规定，向区公平竞争审查工作联席会议办公室提出咨询。

　　（五）文件送审稿内容合法，措施可行，与其他行政规范性文件衔接、协调，用语规范，提出与法律、法规、规章和上级文件依据不相抵触的意见。